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《商業銀行法》要大修，首次明確銀保監會、央行擁有“調查權”

發布日期：2020-10-23     來源: 本站     點擊次數: 1361次
10月16日，中國人民銀行發布通知，央行積極推進《商業銀行法》修改工作，起草了《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》（簡稱《修改建議稿》），現向社會公開征求意見。

中國銀行業協會統計，截至今年6月末，中國銀行業境內總資產301.5萬億元人民幣。新的《商業銀行法》將影響至少300萬億銀行總資產。

現行《商業銀行法》共九章95條。《修改建議稿》共十一章127條，其中整合后新設或充實了四個章節，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。


為何修改《商業銀行法》？


（一）支持我國銀行業快速發展的客觀需要。近十余年來，我國銀行業飛速發展，參與主體數量急劇增加，規模持續壯大，業務范圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷涌現，立法和監管面臨很多新情況。《商業銀行法》于 1995年施行，2003 年、2015 年兩次修訂，大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。

（二）引導銀行回歸本源、服務實體經濟的內在要求。金融支持實體經濟是黨中央、國務院明確提出的工作任務，是金融工作的出發點和落腳點。修改《商業銀行法》，亟需從制度設計上督促商業銀行回歸本源，下沉服務，增強服務實體經濟能力。

（三）防范化解金融風險、維護金融穩定的迫切需要。防范化解重大金融風險是金融工作的核心目標和基本底線。針對近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和風險處置機制不健全等問題，亟需在立法中完善商業銀行公司治理要求，強化內部控制與資本約束，健全處置與退出安排。

（四）堅持市場化導向，建立完善多層次銀行體系的必要條件。為落實《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》“構建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行機構體系”的要求，亟需從制度層面引導商業銀行找準定位，多元化、專業化發展，推動金融供給側結構性改革，促進市場良性競爭。

（五）加強客戶權益保護，維護市場公平競爭的現實需求。《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“建立健全金融消費者保護基本制度”的任務。現行《商業銀行法》僅對存款人保護作出較為原則的規定，缺乏對客戶保護義務的具體規范，亟需進一步完善。


主要修改內容


▍增加對股東資質要求

央行在起草說明中表示，《修改建議稿》完善商業銀行市場準入條件，增加對股東資質和禁入情形的規定。

《修改建議稿》第12條新增設立商業銀行的程序，新增對股東、信息科技、風控要求。新增的程序包括，有符合條件的股東或者發起人；有符合要求的信息科技架構、信息科技系統、安全運行技術與措施；有符合要求的風險管理和內部控制制度。

第14條指出，商業銀行的股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況。商業銀行的主要股東、控股股東、實際控制人應當具備履行相應義務的能力和條件。企業法人成為商業銀行主要股東、控股股東、實際控制人的，應當核心主業突出、資本實力雄厚、公司治理規范、股權結構清晰、管理能力達標、資產負債和杠桿水平適度，并符合其他審慎性條件。

▍欠債太多不還，不能當股東、董監高

第15條指出，有下列情形之一的，不得成為商業銀行的主要股東、控股股東或者實際控制人：（一）負有數額較大的債務到期未清償的；（二）因提供虛假材料、不實陳述或者其他欺詐行為，被有關部門依法追究責任不滿五年的；（三）因重大違法違規行為，被金融監管部門依法追究責任不滿五年的；（四）因犯有危害國家安全、恐怖主義、貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產、黑社會性質犯罪或者破壞社會經濟秩序罪，被判處刑罰，自刑罰執行完畢之日起不滿五年的；（五）其他可能對商業銀行經營管理產生不利影響的情形。

▍5%股權變動需報批

《修改建議稿》第29條新增股權變動需報批要求。

第29條指出，任何單位、個人非通過證券交易場所，單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有或者累計增持商業銀行股份總額達到百分之五的，應當事先經國務院銀行業監督管理機構批準，并通知商業銀行其他主要股東、控股股東，予以公告。

任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五的，應當自該事實發生之日起三日內，報國務院銀行業監督管理機構批準，并依照《中華人民共和國證券法》的規定進行信息披露。獲得批準前，投資人不得繼續增持該商業銀行股份。國務院銀行業監督管理機構不予批準的，投資人應當依法在規定期限內予以糾正。

任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五后，累計增持或者減持該商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五的，應當履行前款規定的程序。

▍薪酬追索扣回機制

央行在起草說明中表示，新設第三章“商業銀行的公司治理”，吸收現行監管制度中的有益做法，參考國際經驗，落實商業銀行公司治理要求。增設股東義務與股東禁止行為。突出董事會核心作用，規范董事會專門委員會、獨立董事等事項。提升監事會獨立性與監督作用，建立監事會向監管機構報告機制。健全內部控制，規范激勵約束機制、信息披露與關聯交易管理。

根據記者梳理，《修改建議稿》新增第三章總計14條“公司治理”規定，新增對商業銀行組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事職責、獨立董事、專門委員會、監事會、高級管理層、內部控制、內部審計、信息披露、激勵約束、關聯交易管理的詳細規定。

第32條指出，商業銀行的主要股東、控股股東不得有以下行為：（一）以委托資金、負債資金等非自有資金或者資產管理產品、投資基金等金融產品所募集的資金出資；（二）虛假出資、循環出資、抽逃出資；（三）濫用股東權利和股東有限責任，損害商業銀行、其他股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益；（四）以不正當手段干預董事會、高級管理層的經營管理；（五）操縱市場、擾亂金融秩序或者以其他方式謀取不正當利益。商業銀行的實際控制人不得濫用控制權，損害商業銀行、股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益。

第42條指出，商業銀行應當建立科學合理的薪酬、績效考核等激勵約束機制，確保薪酬水平和結構與本銀行長期經營業績相匹配，并建立與本銀行風險水平相適應的薪酬延期支付和追索扣回機制。

▍城農商行未批不得跨區

仍然堅持農商行城商行服務區域本地的定位，新增“城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等區域性商業銀行應當在住所地范圍內依法開展經營活動，未經批準，不得跨區域展業。”

盡管之前銀保監會也發文對中小農村金融機構原則上不得跨區、跨縣經營的要求，但文件層級較低，而且只針對城區和縣域農商行。

此次將城商行和農商行服務本地的要求上升到商業銀行法層面，充分體現重視程度。此外注意這里的“跨區域”的含義仍然較為模糊，筆者認為主要是不得在所設分行之外的城市或省份開展業務，如果部分城商行已經有異地分行，那么該分行可以在當地展業。

此外跨區域還有區分銀行間和交易所線上市場，這些場所交易的債券ABS資金拆借，筆者認為也不屬于異地。還有就是票據貼現和交易，其實早在2018年21號文，銀保監會就已經禁止跨省交易。

同業存款是否也要列入不得“跨區域”尚不清楚。

貸款業務跨區域主要集中在互聯網貸款層面（尤其助貸業務），在2020年7月份發布的《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》只是要求“審慎”開展，“識別和監測”此類業務開展情況，并沒有直接禁止，而且也沒有比例限制。而且明確19家民營銀行不受該條款的限制。

▍不得過度放貸和掠奪性放貸

《修改建議稿》新設第六章“客戶權益保護”，對商業銀行營銷、信息披露、風險分級與適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規范作出具體規定。

第71條指出，商業銀行開展營銷活動應當遵循誠實信用原則，不得進行虛假、欺詐、隱瞞或者誤導性的宣傳，不得損害其他同業信譽，不得夸大產品的業績、收益或者壓低其風險。

第73條新增客戶適當性管理要求，商業銀行應當充分了解和評估客戶的風險偏好與風險承受能力，向客戶充分提示風險，確保提供的產品和服務與客戶的風險承受能力相匹配。商業銀行未評估客戶的風險承受能力，或者向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產品和服務，造成客戶損失的，應當承擔賠償責任。

第74條要求不得過度放貸和掠奪性放貸，商業銀行向客戶提供授信前，應當根據客戶的財務、資信狀況和還款能力，合理確定授信額度和利率，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。商業銀行向客戶催收債務，不得采取違反法律法規、違背公序良俗的方式，不得損害客戶或者第三人的合法權益。

第76條新增個人信息保護與數據安全要求，商業銀行不得收集與業務無關的個人信息或者采取不正當方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。

▍明確銀保監會、央行調查權

第87條新增明確指出調查權，國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行有權對涉嫌違法事項的商業銀行股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查。

第89條新增明確風險評級和預警，中國人民銀行、國務院銀行業監督管理機構和存款保險基金管理機構根據各自職責，建立商業銀行風險評級體系和風險預警機制，根據商業銀行的風險狀況，確定對采取監管措施的頻率和范圍，必要時將商業銀行風險狀況及時通報國務院有關部門。

第90條明確商業銀行早期糾正措施，商業銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的，國務院銀行業監督管理機構或者存款保險基金管理機構可以區分下列情形，對商業銀行采取糾正措施：

（一）商業銀行資本充足率出現大幅下降，但尚未低于本法規定的資本充足率各項監管要求的，可以采取風險提示、約談董事會或者高級管理層、責令提交資本管理計劃等措施；

（二）商業銀行資本充足率不低于最低資本要求，但未達到資本充足率其他監管要求的，除本條第一項規定的措施以外，還可以采取責令及時補充資本、限制擔保負債、限制分紅和其他收入、限制向董事或者高級管理人員實施激勵、控制資產增長、限制重大資產交易、控制重大交易授信等措施；

（三）商業銀行資本充足率低于最低資本要求的，除本條第一項、第二項規定的措施以外，還可以采取責令出售部分資產、暫停部分業務、核銷商業銀行股權或者其他所有者權益、強制要求對各級資本工具及其他損失吸收工具進行減記或者轉為普通股，以及責令調整董事、監事、高級管理人員或者限制其權利等措施。

▍明確風險處置與市場退出

央行在起草說明中表示，《修改建議稿》將原第七章整合充實為第九章“風險處置與市場退出”，參考國際準則，總結我國銀行業處置經驗，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制，規范處置程序，嚴格處置條件，完善職能分工。對結算最終性、終止凈額結算、過橋商業銀行作出規定。

第92條明確接管條件，（一）資產質量持續惡化；（二）流動性嚴重不足；（三）存在嚴重違法違規行為；（四）經營管理存在重大缺陷；（五）資本嚴重不足，經采取糾正措施或者重組仍無法恢復的；（六）其他可能影響商業銀行持續經營的情形。

對于破產，《修改建議稿》第102條明確破產清償順序，商業銀行破產清算時，破產財產在優先清償破產費用和共益債務后，依照下列順序清償：（一）商業銀行所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金；（二）個人存款本金和利息；（三）商業銀行欠繳的除第一項規定以外的社會保險費用、破產人所欠稅款以及中國人民銀行提供貸款或者流動性形成的債權；（四）普通破產債權。包含損失吸收條款的債務工具、資本債券等按照合同約定，在普通破產債權之后依次清償。

▍商業銀行仍不得從事證券經營業務

修改意見稿中，《商業銀行法》再次明確，商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。

此前6月底，證監會計劃向商業銀行發放券商牌照的傳聞此起彼伏。

6月28日晚間，證監會新聞發言人就此回應稱，“證監會目前沒有更多的信息需要向市場通報。發展高質量投資銀行是貫徹落實國務院關于資本市場發展決策部署的需要，也是推進和擴大直接融資的重要手段。關于如何推進，有多種路徑選擇，現尚在討論中。不管通過何種方式，都不會對現有行業格局形成大的沖擊。”

▍刪除原則上提供擔保的規定，刪除利率限制規定。

這其實也只是與時俱進，畢竟監管早就在鼓勵銀行發放信用貸款，加大對實體的資金投放。

刪除的原先兩條利率相關內容為：

“第三十一條 商業業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告。”

“第四十七條 商業銀行不得違反規定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發放貸款。”

主要是過去幾年央行持續推進利率市場化，不過現實中對企業和個人的存款利率仍然要遵循省級市場利率自律定價機制的要求，每月進行監測，防止利率超過央行存款指導利率1.5倍了，大額存單不得超過央行指導利率的1.55倍。

貸款利率已經完全市場化，主要根據LPR進行加點報價。不過最高院最近將民間借貸的最高利率限制在4倍LPR（根據最新水平15.4%），持牌金融機構雖然名義上不執行，但目前銀行業金融機構普遍也面臨比較大的壓力，可以說4倍LPR已經成為商業銀行隱形貸款上限。

▍不動產和股權擔保物處置時限，從2年延長到5年。

相關條款為：“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起五年內予以處分”。

這也是充分體現了不動產和股權流動性差，很難短期變現的特點。這個調整非常重要，因為根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》規定：

（1）商業銀行被動持有的對工商企業股權投資在法律規定處分期限內的風險權重為400%。商業銀行對工商企業其它股權投資的風險權重為1250%。

（2）商業銀行非自用不動產的風險權重為1250%。因行使抵押權而持有的非自用不動產在法律規定處分期限內的風險權重為100%。

所以此舉可以給商業銀行更加靈活的處置方案提供充足時間，因為一旦超過處置期，1250%風險權重是任何商業銀行都無法承受的壓力。

▍新增商業銀行的經營范圍到18項

新增了以下四項：
（1）辦理托管業務；
（2）辦理衍生品交易業務；
（3）辦理貴金屬業務；
（4）辦理離岸銀行業務；

新增的幾項代理其實也是部分商業銀行已經在開展的業務，但這4項業務都需要嚴格準入，比如基于OSA的離岸銀行業務目前僅有4家銀行可以展業。托管業務目前也只有27家銀行獲得證監會托管資格。

代理業務在此前“代理保險和代理首付款業務”新增其他代理業務，主要針對如基金、信托、銀行理財等產品的代銷。

▍確定兩套不同的風險評級體系

“中國人民銀行、銀保監會和存款保險基金管理機構根據各自職責，建立商業銀行風險評級體系和風險預警機制，根據商業銀行的風險狀況，確定對采取監管措施的頻率和范圍。”

央行的評級體系主要包括MPA評估、《央行金融機構評級管理辦法》確認的央行評級，總計分為11級。后來央行針對中小銀行進行的小微信用貸款1年期互換就是要求央行評級屬于1-5級。

▍刪除了舊的商業銀行法中國具體的監管指標數字

2015年版的商業銀行法仍然保留了類似資本充足率8%，單一貸款集中度10%，流動性比例25%等要求。主要是這些比例實際上是動態變化的具體經營指標，銀保監會可以通過具體的規章制度予以規制，如果寫進法律，后續一旦需要修改就非常困難。

其實2015年修訂商業銀行法就只是為了刪除其中一個條款存貸比，因為存貸比已經不合時宜，銀行的流動性指標已經更加完善科學。

▍刪除“商業銀行不得向關系人發放信用貸款；向關系人發放貸款條件不得優于其他借款人同類貸款的條件。關系人包括商業銀行董事、監事、管理人員、信貸業務人員及近親屬；前列人員投資或者擔任高管的公司企業和其他經濟組織”。

這個刪除并不是放松監管，因為實際商業銀行的關聯交易已經通過2004年《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》的予以更加詳細約束，包括內部人定義也更加清晰。比如舊的商業銀行法把“管理人員”界定為關系人，但是什么是管理人員并沒有定義，而后續文件都是用“高級管理人員”這個范圍，造成概念混淆。
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